Stiftelsen Lovdata: Opprettelse og virksomhet 1981-86

av professor Knut S. Selmer (1986)

Innhold

• Sammendrag
• 1. Generelt om rettslige informasjonssystemer
• 2. Opprettelsen av Stiftelsen Lovdata
  • 2.1. Utgangspunktet
  • 2.2. Opprettelsen av Lovdata
• 3. Lovdatas virksomhet hittil
  • 3.1 Lovgivningen
  • 3.2. Forskrifter
  • 3.3. Rettspraksis
  • 3.4. Andre arbeidsoppgaver
• 4. Den økonomiske side av Lovdatas virksomhet
• 5. Noen utenlandske erfaringer
• 6. Noen konklusjoner

Sammendrag

En effektiv og pålitelig redigering og distribusjon av rettsinformasjon er et vilkår for rettssikkerhet i forvaltning og rettspleie. I Norge varetas utviklingen av systemer for rettsinformasjon av Stiftelsen Lovdata. Stiftelsen er opprettet ved avtale mellom Justisdepartementet og Det juridiske fakultet i Oslo, og den har et styre som også omfatter representanter for Forbruker- og administrasjons departementet, Dommerforeningen og Advokatforeningen. Institusjon en arbeider på "non profit"-basis.

Lovdata vedlikeholder databaser over de viktigste rettskilder: lover, forskrifter (sentrale og lokale) og Høyesteretts avgjørelser. Rettsinformasjonen gjøres av Lovdata tilgjengelig dels for trykking (Norsk Lovtidend, Norges Lover, Norges Forskrifter), og dels gjennom et terminalbasert, elektronisk informasjonssystem.

De offentlige utgifter til etableringen av Lovdatasystemet har vært meget beskjedne, både reelt og sett i internasjonal sammenheng. Dertil kommer at Lovdatas virksomhet, som bl.a. innebærer utviklingen av en nasjonal standard for behandling og distribusjon av rettslige (og eventuelt andre) tekster, representerer et betydelig fremskritt i forhold de tilsvarende systemer i andre land.

Markedet for elektroniske informasjonstjenester har utviklet seg noe langsommere enn ventet. Etter at de sentrale, rettslige databaser nå er ferdig etablert, er det behov for å utvide tjenestespektret og gjøre søkesystemet lettere tilgjengelig. Lovdata må fremdeles i noen år hente en vesentlig del av sine inntekter fra entreprenør- og konsulentvirksomhet for offentlige institusjoner i forbindelse med utviklingen av tidsmessige informasjonssystemer. Dette forutsetter en utvidelse av staben. Et vilkår for at dette kan skje på et forsvarlig grunnlag, er at Lovdata enten får utvidet sin egenkapital, eller at stiftelsens inntektsgrunnlag blir styrket.

1. Generelt om rettslige informasjonssystemer.

"Med lov skal land byggjast." Dette fyndord fra Frostatingsloven peker på et sentralt trekk ved rettssamfunnet: Administrative vedtak som gjøres som ledd i styringen av samfunnet, og vedtak som er ledd i konfliktløsningen innenfor samfunnet, skal begrunnes med en henvisning til "lov", d.v.s. en tekst som foreligger på forhånd og som er utferdiget av et organ som har kompetanse til å utferdige slike tekster. Motsetningen til styring og konfliktløsning "med lov" er den vilkårlige avgjørelse, hvor det organ som skal sørge for styring eller konfliktløsning gjør sine vedtak uten henvisning til foreliggende tekster.

Slike tekster kan ha forskjellig trinnhøyde. En grov inndeling er lov - forskrift - rundskriv og - på et noe annet plan - presedens. Også uttalelser i den juridiske litteratur fungerer undertiden som en slags styringstekster. De prinsipper som regulerer forholdet mellom tekster og vedtak, er nedfelt i rettskildelæren.

Et vilkår for at denne vedtaks-modellen skal virke, er at den person som skal gjøre vedtaket har tilgang til alle de tekster som rettskildelæren sier han skal ta i betraktning. En annen side ved rettssikkerheten er at også enhver som blir berørt av vedtaket skal ha tilgang til tekstene, slik at han dels kan forutberegne sin rettsstilling, og dels kan angripe vedtaket hvis han mener at tekstene er feil anvendt.

Et "rettslig informasjonssystem" er etter dette et system for dokumentasjon og distribusjon av styringstekster innenfor et gitt rettssamfunn.

"Det rettslige informasjonssystem" er gjerne sammensatt av mange delsystemer. Oppdelingen kan bero på hva slags tekster det er tale om, hvem som foretar dokumentasjon og distribusjon, eller måten dette skjer på. En grunnleggende sondring, som vi skal bruke endel i det følgende, går mellom hva man kan kalle "generalist-systemet", som omfatter lover, forskrifter og rettspraksis fra de alminnelige domstoler, og "spesialist-systemer" som ut fra behovet på en bestemt sektor skjærer ut et utvalg av de generelle tekster, og i tillegg inneholder de tekster som oppstår innenfor sektoren og bare har betydning der.

Distribusjonsmåten er en viktig side ved et rettslig informasjonssytem. Den grunnleggende sondring går mellom distribusjon i trykk (som bøker, tidsskrifter og rundskriv), og distribusjon over dataterminal. Begge distribusjonsformer kan være åpne, i den forstand at alle som ønsker det kan skaffe seg informasjonen. Eller de kan være lukkede, slik at informasjonen bare går til utvalgte adressater, f.eks. tjenestemennene i vedkommende forvaltningsgren. Det er bare den åpne distribusjon som er fullt forenlig med rettssikkerhetsidealet.

Tilgjengeligheten av rettsinformasjonen avhenger ikke bare av om systemet er "åpent" eller "lukket". Det betyr meget at informasjonen er organisert på en slik måte at den er lett å finne frem i, og lett å forstå. Spørsmålet har også en viktig økonomisk side. Ideelt sett burde rettsinformasjon stå gratis til rådighet for alle borgere. Når dette ikke lar seg gjøre, er det viktig at systemene blir organisert slik at ingen skal risikere å lide rettstap fordi han av økonomiske grunner ikke kan ta del av den rettsinformasjon som det er viktig for ham å få.

Utviklingen av det norske totalsystem for dokumentasjon og distribusjon av styringstekster har vært preget av tilfeldigheter. Inntil de aller seneste år har det ikke foreligget noen samlende teori om slike systemer (se nå Jon Bing, Rettslige kommunikasjonsprosesser, Oslo 1982). Tiltakene har dels skjedd i offentlig regi, og dels har kommersielle krefter sørget for dokumentasjon og distribusjon av tekster som det var et marked for. Siden begynnelsen av 1970-årene har man imidlertid begynt å anlegge et mer reflektert syn på distribusjonen av rettsinformasjon. Dels har de teoretiske aspekter vært utredet ved Institutt for rettsinformatikk (tidligere EDB-avdelingen ved Institutt for privatrett). Og dels har det offentlige - særlig Justisdepartementet - tatt initiativ til konkrete tiltak for å bedre dokumentasjon og distribusjon av samfunnets styringstekster.

I det følgende vil vi forsøke å beskrive og vurdere disse tiltakene. Sentralt står opprettelsen av institusjonen Lovdata, som er en frittstående stiftelse med det formål å utvikle og drive rettslige informasjonssystemer. Ved vurderingen av de løsninger som er valgt, vil vi særlig legge vekt på tre aspekter, nemlig

• graden av sentralisering ("integrasjon"),
• valget mellom en løsning i privat eller offentlig regi, og
• omkostningene, dels hva det koster å få tilgang til nødvendig rettsinformasjon, og dels de offentlige tilskudd til systemet.

2. Opprettelsen av Stiftelsen Lovdata.

2.1. Utgangspunktet.

Frem til ca. 1980 var dette hovedtrekkene i det norske, rettslige informasjonssystemet: Nye lover ble dokumentert og distribuert i trykk gjennom Norsk Lovtidend, som ble redigert og utgitt ved Statministerens kontor. Hvert annet år ble det utgitt en ajourført samling av gjeldende lovgivning, "Norges Lover". Denne publikasjonen ble startet av Det juridiske fakultet i Oslo i 1930. Det er opprettet en egen stiftelse under fakultetet, Lovsamlingsfondet, til å stå for redaksjon og salg. Studenter får kjøpt lovsamlingen til redusert pris. Utgivelsen gir et moderat overskudd, som brukes til støtte til faglige og studentsosiale aktiviteter ved fakultetet.

Nye forskrifter (sentrale og lokale) ble også dokumentert og distribuert gjennom Norsk Lovtidend. Her skjedde ingen utgivelse av en ajourført, periodisk samling. I praksis var det derfor meget vanskelig å finne frem til gjeldende forskrifter på et område. Man måtte lete seg gjennom en rekke årganger av Lovtidend for å finne hovedforskrift og senere endringsforskrifter. Det var en utbredt oppfatning at det på dette område forelå et betydelig rettssikkerhetsproblem. Statsministerens kontor startet derfor i 1970-årene arbeidet med å skaffe en oversikt over forskriftsmassen etter 1945. Forsøket stanset imidlertid opp, og det innsamlede materialet led av kvalitetsmangler.

Rettspraksis fra de alminnelige domstoler ble dokumentert og distribuert gjennom to samlinger utgitt av Den Norske Advokatforening. Avgjørelser av Høyesterett trykkes i Norsk Retstidende. Denne samlingen er tilnærmet "heldekkende", og redigeres etter rasjonelle prinsipper. Det eneste problem for rettslivet er at det nødvendigvis må gå en viss tid fra en dom er falt og til den er distribuert til abonnentene.

Rettspraksis fra lagmannsrettene og fra by- og herredsrettene trykkes i Rettens Gang, som også utgis av Advokatforeningen. Samlingen er til stor nytte i praksis, men det er allment erkjent at ordningen ikke er så god som den burde være. På grunn av det store antall avgjørelser må en utgivelse i trykk basere seg på et utvalg. Dette utvalget blir noe tilfeldig, fordi det er opp til de enkelte domstoler å sende inn til redaksjonen de avgjørelser som antas å ha interesse.

Det utgis også endel spesialsamlinger av rettspraksis. Dels dreier det seg om avgjørelser på et bestemt område fra de alminnelige domstoler (feks. Nordiske Domme i Sjøfartsanliggender), og dels er det tale om avgjørelser fra spesialdomstoler eller andre organer for konfliktløsning (feks. Dommer og kjennelser i Arbeidsretten).

Et meget viktig område hvor dokumentasjonen svikter i praksis, er skjønnsavgjørelser. Høyesteretts avgjørelser i ekspropriasjonssaker kommer i Retstidende, men for de mange prinsipielle saker som blir endelig avgjort i skjønns- eller lagmannsrettene eksisterer det ingen organisert dokumentasjon og distribusjon. Dette gjelder i enda større grad for voldgiftsavgjørelser, som på enkelte områder spiller en stor rolle i rettsanvendelse og rettsutvikling.

I forvaltningen spiller departementale rundskriv en stor rolle som rettskilder. Innenfor endel viktige etater var det opprettet egne publikasjonsordninger som også omfattet rundskriv ( f.eks. Pristidende og Dommer, uttalelser m.v. i skattesaker).

En oversikt over de eksisterende samlinger av rettsmateriale ved begynnelsen av 1970-årene er gitt i "Katalog over trykte rettskilder" ved Tore Hallan, Oslo 1973.

Utgivelse av juridisk litteratur (kommentarutgaver av lover, lærebøker, monografier, tidsskrifter o.l.) ble - og blir fortsatt - helt ut varetatt av de kommersielle forlag.

2.2. Opprettelsen av Lovdata.

Avdeling for EDB-spørsmål utarbeidet i 1970-årene en plan for et samlet, enhetlig informasjonssystem for norske rettskilder. Hovedtanken var at alle tekster skulle "oppfanges ved kilden" i maskinlesbar form. Den database som ble etablert på denne måten, skulle danne basis for trykkingen av de nødvendige publikasjoner. Tekstene skulle også gjøres tilgjengelig gjennom et terminalbasert, elektronisk distribusjonssystem som skulle stå åpent for allmenheten. Man skulle stort sett opprettholde den eksisterende distribusjon i trykk, og etablere nye publikasjoner (på grunnlag av databasene) hvor det var behov for det.

Som et første steg i arbeidet opprettet Lovsamlingsfondet et eget kontor som fikk navnet "Lovdata". Som leder av kontoret ble engasjert den senere direktør i Stiftelsen Lovdata. kand. jur. Trygve Harvold. Oppgaven var i første omgang å overføre "Norges Lover" fra blysats til database. 1981-utgaven av Lovsamlingen var den første som ble trykt på grunnlag av den nye teknologi.

På dette tidspunkt hadde også Justisdepartementet tatt initiativ for å effektivisere det rettslige informasjonssystemet. Departementet foreslo opprettet et "Råd for rettsinformasjon" som ble oppnevnt av Kongen i januar 1980. Medlemmene i rådet var foreslått av de sentrale juristinstitusjoner og av endel offentlige etater med særlig interesse i eller ansvar for den rettslige informasjon. Rådet fungerte i noen år som et organ for diskusjon om prinsippspørsmål i forbindelse med rettsinformasjon. Det viste seg imidlertid etter hvert vanskelig å finne tilstrekkelig konkrete arbeidsoppgaver for rådet, og det ble nedlagt fra 1986.

Departementet tok også kontakt med styret i Lovsamlingen om den fremtidige ordning for så vidt angikk lovgivningen. Den 6. april 1981 ble det inngått avtale mellom Staten v/Justisdepartementet og Lovsamlingsfondet ved Det juridiske fakultet i Oslo om opprettelse av Stiftelsen Lovdata. De viktigste punkter i avtalen var:

• Stiftelsen skulle være et selvstendig, privat rettssubjekt. Styret skulle bestå av representanter fra Justisdepartementetet, Forbruker- og administrasjonsdepartementet, Det juridiske fakultet i Oslo, Advokatforeningen og Dommerforeningen.
• Stiftelsen skulle ha en grunnkapital på kr. 600.000. Departementet skjøt inn kr. 400.000 kontant, og Lovsamlingsfondet skjøt inn datamaskinen og kontorinventaret. Da Fondet dessuten skjøt inn den opparbeidede know-how, skulle bidragene ansees som tilnærmet likeverdige.
• Lovsamlingsfondet skulle fortsatt stå for utgivelsen av Norges Lover i trykk. Databasen over lovene skulle vedlikeholdes av Lovdata, som, ved behov skulle stille den vederlagsfritt til disposisjon for Staten, helt eller delvis. Departementet ytet et bidrag på kr. 225.000 til halv dekning av utgiftene ved konvertering av satsen i Norges Lover.
• I vedtektene for stiftelsen ble dens formål definert som "å opprette, vedlikeholde og drive systemer for rettslig informasjon".
• Om stiftelsens økonomi heter det i vedtektene: "Lovdatas drift skal være selvfinansierende, men baseres ikke på fortjeneste. Dette skal ikke være til hinder for at Lovdata kan legge seg opp reserver for å sikre den fortsatte oppbygging og drift og muliggjøre bevilgning til forskning innenfor stiftelsens formål."

I et pro memoria som ble utarbeidet i Justisdepartementet i forbindelse med inngåelsen av avtalen, ble det understreket at det var "ønskelig å unngå en kommersialisering av det edb-assisterte rettslige informasjonssystem". Det ble også fremhevet at det var "viktig å sikre det rettslige informasjonssystems upartiskhet og uavhengighet i forhold til en bestemt part. Ettersom stat og kommuner opptrer som part i en rekke rettssaker, kan det reises prinsipielle innvendinger mot å legge utvelgelsen av hvilke rettsavgjørelser som skal trykkes eller inngå i den søkbare database, til et offentlig forvaltningsorgan."

3. Lovdatas virksomhet hittil.

3.1. Lovgivningen.

Lovdata registerer (skriver inn på tekstbehandling) all ny lovgivning på grunnlag av manuskripter som oversendes fra Statsministerens kontor. Databasen over gjeldende lovgivning oppdateres hver 14. dag. Redaksjonen av den trykte utgave (tilføyelse av fotnoter o.l.) gjøres av redaktørene av Norges Lover. Hvert annet år i januar/februar leverer Lovdata satsen til en ny utgave i maskinlesbar form. Lovdata fungerer også som konsulent for Lovsamlingsfondet i alt som vedrører trykkingen.

3.2. Forskrifter.

Lovdata overtok det materiale som var innsamlet ved Statsministerens kontor og fullførte kartleggingen av forskriftsmassen. Etter en dialog mellom Lovdata og sentraladministrasjonen ble det i hvert enkelt departement tatt stilling til hvilke sentrale forskrifter som måtte ansees gjeldende innenfor departementets arbeidsområde. Deretter ble "gjeldende sentrale forskrifter" registrert på tilsvarende måte som lovene. Etter hvert som arbeidet ble fullført, utga Lovdata en trykt samling av gjeldende sentrale forskrifter, ordnet departementsvis. Opprettelsen av en database over gjeldende forskrifter gjorde det også mulig å utarbeide et register til forskriftene, og la dette trykke i Norges Lover.

Dels på grunn av manglende oversikt innenfor forvaltningen, og dels på grunn av en viss uklarhet når det gjelder forskriftsbegrepet, kommer det stadig "nytt" forskriftsmateriale til. Dette forhold, sammen med den løpende fornyelse og utvidelse av forskriftsverket, vil snart gjøre det aktuelt med en ny utgave av den trykte samling.

Etter at arbeidet med de sentrale forskrifter i det vesentlige var avsluttet, ble det startet et tilsvarende prosjekt for de lokale forskrifter. Dette arbeidet nærmer seg nå slutten. Det vil antagelig ikke være aktuelt å utgi samlingen av lokale forskrifter i trykk.

3.3. Rettspraksis.

Etter avtale med Advokatforeningen startet Lovdata for egen regning registreringen av de trykte sammendrag av høyesterettsdommer i Norsk Retstidende. Disse sammendragene er nå tilgjengelige for terminalbasert søking tilbake til 1945. På grunnlag av satsgrunnlaget for Retstidende har Lovdata også lagret den fulle tekst av publikasjonen fra 1980. Det er meningen at denne tekstmassen skal gå inn i en fremtidig terminalbasert distribusjon av Retstidende.

Lovdata har også startet registrering av sammendragene i Rettens Gang. Utvelgelsen av rettsavgjørelser fra de underordnede domstoler til et terminalbasert system reiser imidlertid vanskelige problemer av rettskildemessig art. Redigeringen av et slikt system vil også gripe inn i arbeidsgangen i domstolene. Disse problemer må avklares med Justisdeparternentet og med det juridiske miljø før man kan utforme systemet.

Lovdata har også, i samarbeid med Institutt for jordskifte ved Norges Landbrukshøgskole, opprettet et system for registrering og distribusjon av skjønnsavgjørelser.

3.4. Andre arbeidsoppgaver.

De tre områder som er beskrevet under 3.1 til 3.3 utgjør "kjernen" i et generelt, rettslig informasjonssystem. I tillegg til dette har Lovdata

• i samarbeid med Fakultetsbiblioteket ved Det juridiske fakultet i Oslo startet utviklingen av et informasjonssystem for rettslitteratur,
• levert tekster til lover og forskrifter for trykkingen av en rekke emneorienterte samlinger, bl.a. publikasjonen "Medlex" i helsesektoren,
• Påtatt seg en rekke konsulentoppdrag for institusjoner som planlegger sektor-orienterte informasjonssystemer. Det arbeides således med systemer for bl.a. Stortinget, skatte-etaten og oljesektoren.

Sammenfattende kan det sies at Lovdatas virksomhet har særlig betyding i fire retninger. Institusjonen

• vedlikeholder ajourførte databaser over alle de grunnleggende rettskilde-tekster,
• sørger for at tekstene blir tilgjengelige for trykking, dels ved egen-utgivelser (forskriftsverket), dels som leverandør til andre publikasjoner,
• driver og videreutvikler et terminalbasert system for søking i og fremfinning av tekstene i databasene,
• utvikler en generell teknologi for utførelsen av de tre forannevnte oppgaver. Denne teknologien, som i internasjonal sammenheng må karakteriseres som meget avansert, er i ferd med å bli "norsk standard". Man kan vanskelig overvurdere betydningen av at det finnes en slik enhetlig standard for utviklingen av tekst informasjonssystemer innenfor den offentlige sektor i Norge.

Det kan også nevnes at Lovdata har inngått avtaler med Stater Datasentral A/S og Kommunedata A/S om levering av rettsinformasjon under de systemer som disse institusjoner oppretter og driver for offentlige etater. Datasentralen og Kommunedata vil i denne sammenheng fungere som &qout;porter" mot Lovdata. Lovdata har også kontakt med private "nettverksbedrifter~, som leverer tilsvarende informasjonstjenester til næringslivet og allmennheten.

4. Den økonomiske side av Lovdatas virksomhet.

Som nevnt foran under 2, fikk Stiftelsen Lovdata en grunnkapital på kr. 600.000, hvorav kr. 400.000 ble skutt inn av Staten i kontanter. Egenkapitalen er senere ikke blitt øket. At den regnskapsmessige egenkapital ennå for størstedelen er i behold, må nærmest betegnes som et under. Det skyldes først og fremst at den datateknologiske side av virksomheten har vært meget profesjonelt ledet, at man har gjennomført en vidtgående automatisering av alle rutiner, og at staben derfor har kunnet holdes på et meget beskjedent nivå. Registreringen av de store tekstmasser som etterhvert er opparbeidet i databasene, er utført som akkordarbeid av juridiske studenter (bortsett fra Lovsamlingen, som ble registrert automatisk gjennom optisk lesning).

Lovdata har i hovedsak to inntektsfundamenter: søkevirksomhet en (terminaldistribusjonen av databasene) og entreprenør- og konsulentvirksomheten for det offentlige.

Søkevirksomheten vil på noe lenger sikt bli et betydelig og sikkert inntektsfundament. Etterhvert som tekstbehandling og andre EDB-baserte systemer vinner innpass i den offentlige forvaltning, i domstolene og i advokatkontorene, vil søkingen i rettskilder gjennom Lovdata-systemet bli en del av den naturlige arbeidsform for såvel saksbehandlere som jurister. Automatiseringen har imidlertid ikke gått så fort som man forutså på slutten av 1970-årene. Lovdata har i dag ca. 200 abonnenter, vesentlig i offentlig forvaltning og blant advokater. Den største enkeltbruker er politi-etaten. Av våre domstoler er det hittil bare Høyesterett som har fått bevilgning til utstyr for å kunne ta systemet i bruk, men det er opplyst at man her har stor nytte av det.

At søkevirksomheten enna* ikke er blitt bærebjelken i Løvdatas økonomi, skyldes to forhold. For det første har knapphet i offentlige budsjetter, forenet med en manglende kjennskap til systemet, medført at utbredelsen i den offentlige forvaltning har gått langsomt. Men dertil må det erkjennes at systemet - i likhet med alle andre kompliserte datasystemer - har lidt av enkelte barnesykdommer. Kommunikasjonen gjennom Televerkets linjer og Statens Driftssentral (som inntil våren 1986 sto for distribusjonen) har tidvis vært problemfylt. Selve søkesystemet har også av mange brukere vært opplevd som vanskelig å betjene, et forhold som Lovdata arbeider meget aktivt for å rette på. Det må understrekes at brukeravgiftene for søkevirksomheten er meget lave i internasjonal sammenheng.

Entreprenør- og konsulentvirksomheten har hittil vesentlig vært knyttet til opprettelsen og vedlikeholdet av de store databaser med rettslige tekster. Som tidligere nevnt, var det Lovdata som stod for saneringen og registreringen av forskriftsverket, først de sentrale og deretter de lokale forskrifter. Justisdepartementet har også påtatt seg å dekke utgiftene ved registreringen av høyesterettsavgjørelser fra tiden før Lovdata ble opprettet. Den løpende oppdatering av databasene skjer for lovenes og forskriftenes vedkommende gjennom Lovdatas arbeid med registrering og utgivelse av Norsk Lovtidend, et arbeid hvor Lovdata fungerer som en vanlig trykkeribedrift.

Lovdata vil også spille en sentral rolle ved opprettelsen av et Fellessystem (en database) for offentlige publikasjoner med et betydelig innslag av lovforarbeider, og et informasjonssystem for Stortinget.

Etter at de sentrale databaser er etablert, vil entreprenør- og konsulentvirksomheten i første rekke rette seg mot de store sektororienterte informasjonssystemer som står for tur, bl.a. skatte- og oljesektoren.

Ved arbeid av denne art vil Lovdata bruke vanlige satser for konsulentvirksomhet i databransjen. Lovdata vil herunder administrere registreringen av de tekstmasser som systemet skal omfatte. Så snart systemet er i drift, vil det gi bidrag til Lovdatas inntekter på søkevirksomhet.

Siden Lovdata startet sin virksomhet 1. juli 1981, har de direkte offentlige utgifter frem til 1. juli 1986 vært:

5. Noen utenlandske erfaringer.

Det er meget vanskelig å gjøre meningsfylte sammenligninger med tilsvarende systemer i utlandet, særlig å sammenligne omkostningene. Systemene er forskjellig oppbygd, det offentlige engasjement i etableringen varierer sterkt, og forskjellene i de administrative strukturer spiller en stor rolle. Det kan nevnes at feks. USA har to meget store, konkurrerende systemer etablert på helt kommersielt grunnlag (Lexis og Westlaw). I England ble det nasjonale, kommersielle system (Eurolex) kjøpt opp av Lexis i 1985, og Lexis har også gått inn på det franske marked.

Foreløpig er det bare i de store språksamfunn at det er fare for utenlandsk oppkjøp av det rettslige informasjonssystem. Man må imidlertid regne med at også de mindre språksamfunn kan bli interessante for den internasjonale informasjonsindustri. Beskyttelsen mot en slik utvikling vil ligge i å ha et nasjonalt system som betjener sitt marked like effektivt som et av de "store" systemer kan gjøre, og som har en slik eierstruktur at det ikke egner seg for oppkjøp.

Ved vurderingen av Lovdata-systemet kan det være av særlig interesse å se på utviklingen i våre naboland Sverige og Danmark.

I Sverige kom man tidlig i gang med oppbyggingen av EDB-baserte, rettslige informasjonssystemer. De enkelte systemer var imidlertid etats- og domstolsorientert, og man savnet en overordnet plan. Ved at det enkelte system var innrettet mot å løse informasjonsbehovene innenfor etaten, mistet man også muligheten for å utvikle et felles, integrert system for å gjøre rettsinformasjon tilgjengelig for allmennheten.

Denne grunnleggende svakhet hefter fortsatt ved den svenske løsning. Man opererer riktignok med en overordnet struktur, Rättsbanken, men denne er oppdelt i to hovedbaser, Rättsdata og Förvaltningsdata. Innenfor hver av disse baser er det forskjellige brukerkretser og forskjellige datatekniske løsninger. Hovedproblemet synes å ligge i å etablere en overerdnet ledelse som kan gjennomføre en sammensmeltning av de enkelte etats-systemer til et felles, nasjonalt system for rettsinformasjon.

Ettersom oppbyggingen av de svenske systemer er skjedd innenfor de enkelte etaters budsjetter, er det umulig å skaffe seg en oversikt over hva systemene har kostet. Det er imidlertid på det rene at omkostningene må ha vært meget store, sammenlignet med hva Lovdata-systemet har kostet de norske skattebetalere.

I Danmark begynte den halvoffentlige Datacentralen af 1959 I/S i 1981 oppbyggingen av et komplett skatterettslig informasjonssystem, DC-Jura. Et privat system, Data-Lex, ble lansert på markedet i 1982 av forlaget J. H. Schultz A/S. Dette systemet omfattet lovgivning og forskrifter, men var et rent henvisningssystem, uten mulighet for fulltekst søking.

I 1984 avga Retsinformationsrådet, som er en parallell til det norske (opphevede) Råd for rettsinformasjon, en betenkning om opprettelsen av et felles rettslig informasjonssystem. Rådet hadde hatt en kommisjon på studietur til Oslo, og planen er på mange måter inspirert av den norske løsning. Det er imidlertid to vesentlige forskjeller. For det første ledes virksomheten fra et "Kontor for retsinformation" i Justisministeriet. For det annet skal de enkelte departementer selv organisere og bekoste opprettelsen av databaser over sitt tekst-tilfang, og til gjengjeld vil de (når tiden kommer) få inntektene ved den søking som skjer i deres tekster.

Kontoret for retsinformation begynte sin virksomhet i 1985. Foreløpig er arbeidet innrettet mot registering av lovgivning og forskrifter. Registering av rettspraksis inngår foreløpig ikke i planen. Det er meningen at det sentrale kontor skal nedlegges når departementene er ferdig med registeringen av sine respektive databaser og overtar vedlikeholdet av dem. Det er gitt uttrykk for at dette kanskje ikke vil være realistisk.

De samlede utgifter ved den departementsvise opprettelse av databaser er foreløpig anslått til 10 mill. kr., og de årlige driftsutgifter ved Datacentralen er anslått til et liknende beløp. Kontoret for retsinformation, hvis oppgave altså innskrenker seg til harmonisering av departementenes arbeid, har et budsjett på ca. 1.5 mill. kr. pr. år.

6. Noen konklusjoner

Skulle man etter dette forsøke å gi en vurdering av den norske Lovdata-løsning i forhold til den internasjonale utvikling, er det disse trekk som springer i øynene:

• Lovdata er et generelt system, som tar sikte på å fylle behovet for rettsinformasjon i forvaltningen, domstolene og i det praktiske rettsliv for øvrig.
• Fordi ledelsen av Lovdata er lagt til representative organer i det rettslige miljø og i forvaltningen, er det liten fare for at partsinteresser skal få innflytelse på innholdet og redigeringen av systemet.
• Lovdata har en eierstruktur som beskytter det mot oppkjøp fra utenlandske informasjonsbedrifter.
• Lovdata representerer en nasjonal standard for registrering, "behandling og distribusjon av styringstekster i såvel trykt form som over terminal.
• Oppbyggingen av Lovdata har (i internasjonal sammenheng) skjedd med meget beskjedne utgifter for norske skattebetalere.

Som tidligere fremhevet, må det ansees som et under at ikke Lovdatas bokførte egenkapital forlengst er oppbrukt. Søkevirksomheten har ekspandert vesentlig langsommere enn man håpet i starten, ikke minst på grunn av knappheten i de offentlige budsjetter. (Som en illustrasjon kan nevnes at en vanlig norsk domstol hverken har penger til å anskaffe den trykte samling av gjeldende, sentrale forskrifter som Lovdata har utgitt, eller knytte seg til terminalsystemet.) Det virker derfor som Lovdata ennå i noen år må hente en vesentlig del av sine inntekter fra entreprenør- og konsulentvirksomhet, særlig rettet mot offentlige etater og institusjoner. Samtidig er det nødvendig å styrke arbeidet med å gjøre søkesystemet bedre og utvide databasene. En rettet markedsføringsinnsats er også nødvendig.

I motsetning til søkevirksomheten, som fungerer med relativt liten manuell innsats, er konsulent- og utviklingsarbeid en meget personalintensiv virksomhet. Med sin nåværende bemanning vil Lovdata kunne betjene dette markedet bare gjennom rovdrift på sitt høyt kvalifiserte personale.

Dersom man overveier en utvidelse av staben i forbindelse med en orientering mot mer arbeidskrevende virksomheter, må Lovdatas finansielle grunnlag styrkes. Dette kan skje gjennom en markert økning av inntektene på søkevirksomheten. Hvis dette ikke lykkes, må man overveie en utvidelse av stiftelsens egenkapital.

Denne artikkelen ble opprinnelig publisert i AU-publikasjon nr. 1 1987, Justisdepartementet.