Kort om Lovdatas første historie

Av Morten Daae (1991)

1. Innledning.

1. juli 1991 var Stiftelsen Lovdata 10 år. Lovdata har fortsatt livets rett. Etter noen harde år økonomisk gir driften nå et lite overskudd. Jeg skal i det følgende se på bakgrunnen for etableringen og organiseringen av Lovdata, og deretter skal jeg beskrive og analysere de systemer og aktiviteter hos Lovdata og i omkringliggende organisasjoner som knytter seg til lover og forskrifter.

2. Forhistorie

LOVENE på EDB. Denne overskriften stod i Aftenpostens aftennummer den 9. november 1971. Den nytilsatte vit ass og science-fictionforfatter Jon Bing ved Institutt for Privatretts EDB-avdeling stod frem og fortalte om sine tanker om hvordan man kunne utnytte det nye tekniske hjelpemiddel som var på full fart inn i vært samfunn. Innen store deler det juridiske miljø ble denne artikkelen møtt med en viss skepsis, han var jo tross alt science-fictionforfatter. Og denne skepsisen til bruk av EDB innenfor jussen kan man fortsatt finne innen visse deler av det juridiske miljø. 10 år etter artikkelen stod på trykk i Aftenposten var det blitt en realitet, lovsamlingen fantes på EDB.

Det kan her være på sin plass å gå enda lengre tilbake i tid; tilbake til 1930. Da ble den første lovsamling slik vi kjenner den i dag laget. Før 1930 ble lovene som i dag kunngjort i Norsk Lovtidend. I tillegg til Lovtidend fantes det en publikasjon som het Norsk Lovsamling. Ved opprettelsen ga den antakeligvis et bilde av det gjeldende lovverk, men deretter fungerte den med årlige supplementsbind. Å finne frem til gjeldende lov var en tung prosedyre. Det hadde i 1920-årene ikke vært mulig å få verken noe offentlig organ eller noen private til å påta seg ansvaret for utgivelse av en ny lovsamling.

På dette tidspunkt tok professorene Knoph og Lindvik ved Det juridiske fakultet initiativet til å lage en ny konsolidert lovsamling; en komplett samling av gjeldende lover. Det ble søkt støtte fra staten for utgivelsen. Regjeringen stilte seg velvillig til forslaget og det ble bifalt av Stortinget den 15. mai 1930. Denne støtten ble gitt i form av et lån som ble tilbakebetalt allerede i begynnelsen av 1930-årene. Redaksjonen for lovsamlingen ble avsluttet i desember 1930. Redaktørene utstyrte samlingen med et noteverk, dels historiske noter om tidligere lovendringer, og dels interne krysshenvisninger innenfor lovverket. Og denne røde boken som ble kalt Norges Lover har siden kommet ut hvert annet år. Lovsamlingen er vel nærmest blitt symbolet på jurister og gjeldende rett i Norge. Vi tenker knapt over at boken ikke er en selvfølgelighet, det er faktisk få andre land som annet hvert år utgir en samling over gjeldende lover. Spesielt uvanlig er det at samlingen er konsolidert, det vil si at endringslover er redigert inn i de lover som er endret, slik at loven lett lar seg lese.

Det var Det juridiske fakultet som var ansvarlig for utgivelsene. Og det ble opprettet en stiftelse som stod for utgivelsen av de senere utgaver. Stiftelsen ble kalt Lovsamlingsfondet og som navnet indikerer ble det litt penger av å utgi den to-årige samlingen til tross for at den ble solgt meget billig og enda billigere til studenter. Stiftelsen opparbeidet etter hvert et overskudd som Det juridiske fakultet siden har kunnet glede seg over til studentsosiale og forskningsmessige formål.

3. Utviklingen av det rettsinformatiske miljø i Oslo utover i 1970-årene.

Det neste steg i Lovdatas forhistorie er opprettelsen av Avdeling for EDB-spørsmål ved Institutt for Privatrett. I miljøet som vokste opp rundt avdelingen begynte det å komme vage tanker om å bruke EDB i rettsinformasjon. Allerede i april 1971 var de første tankene kommet ned på papiret. Jon Bing skrev JURIS - juridisk informasjonssystem. JURIS var blitt til som et forsøk på å skissere hvordan man kunne tenke seg et informasjonssystem bygget opp. Juris var tenkt bygget opp rundt tre delsystemer inndelt etter arten av de dokumenter de baseres på: et system for lover , et for dommer og et for forskrifter. Tilsammen dekkes de viktigste primære rettskilder. At man snakket om tre systemer betyr ikke at de er adskilte. De er integrerte, og et delsystem kan aktivisere informasjon i de andre delsystemene når dette er ønskelig. Hvis man ser på hvordan basene til Lovdata er i dag kan man se at de er bygget opp rundt de samme tankene som kom frem allerede i 1971. En annen person som fikk stor betydning for utviklingen; Trygve Harvold kom også med i miljøet på samme tid.

Utover i 1970-årene modnet disse tankene. Samtidig meldte et annet behov seg, Lovsamlingen trengte ny sats. Den gamle blysatsen var blitt så slitt at den etter hvert måtte skiftes ut. Lovsamlingsfondet henvendte seg til Avdeling for EDB-spørsmål som utredet overgang til en datamaskinbasert løsning for satsproduksjon.

I en større utredning (NORIS (18)), datert juni 1976, trakk Jon Bing opp perspektivene for et datamaskinbasert system for produksjon og vedlikehold av Lovsamlingen. Her ble særlig fire grunnleggende aspekter trukket frem:

• en overgang til datamaskinbasert sats ville føre til en betydelig effektivisering av rutinene for korrektur, redaksjon, registerproduksjon, trykking etc.,
• i den utstrekning tekstene ble skrevet på tekstbehandlingsutstyr i administrasjonen/Stortinget, ville man kunne spare hele inntastingen av teksten,
• som et biprodukt av omleggingen ville man få en maskinlesbar tekst, den vil kunne brukes til produksjon av en database inneholdende gjeldende lovgivning. Denne databasen ville kunne holdes løpende ajour, og ville være tilgjengelig fra terminaler hos brukerne,
• databasen over lovgivning ville danne grunnstammen i et integrert system omfattende alle rettskilder. Man ville kunne oppnå de samme fordeler med henhold til redigering, trykking, ajourhold, tilgjengelighet fra dataterminal etc. for forskrifter, dommer og andre rettskilder.

Samtidig som tankene om EDB innenfor rettsinformasjon utviklet seg ved universitetet, begynte man også i staten å tenke i de samme baner. Justisdepartementet opprettet et EDB-utvalg i 1973, man hadde visjoner om at EDB kunne brukes til noe. Det ble også opprettet en planseksjon som blant annet jobbet med EDB i tinglysingen. Planseksjonen var også sekretariat for EDB-utvalg og det senere Råd for rettsinformasjon som jeg skal komme inn på senere. (pkt. 6)

Den utvikling som nå fulgte var i høy grad personavhengig. Hvis man ser hen til andre land så var det spesielle her i Norge den personkonstellasjonen man hadde. Ved universitetet hadde man Knut S. Selmer som bestyrer av Avdeling for EDB-spørsmål, han var i tillegg styremedlem i Lovsamlingsfondet og fra 1979 styreformann. Han satt også i EDB-utvalget og Rådet for rettsinformasjon. Selmer ble Lovdatas styreformann fra opprettelsen av stiftelsen. Man hadde også Jon Bing som da var daglig leder av Avdeling for EDB-spørsmål og senere ble bestyrer av Institutt for Rettsinformatikk. Han overtok Knut S. Selmers plass i Rådet for rettsinformasjon når Selmer ble styreformann i Lovdata. Justisdepartementet hadde som tidligere nevnt opprettet planseksjonen, her ble Jon Bonnevie Høyer og Trygve Harvold ansatt. Jon Bonnevie Høyer var kjent i forvaltningen, han var i stand til å "spille på apparatet" og selge ideene overfor de rette personene. Trygve Harvold var jurist, men i tillegg var han økonom med en MBA fra USA, han hadde spesialisert seg innenfor dataprogrammering. Han ble senere ansatt av Lovsamlingsfondet til å lede overgangen til datamaskinbasert sats for Lovsamlingen.

Styret i Lovsamlingsfondet vedtok i september 1976 å legge Jon Bings utredning til grunn for en omlegging av rutinene ved utgivelsen av Lovsamlingen. På grunn av de vidtrekkende prinsipielle sider av saken tok styret kontakt med Justisdepartementet og Statsministerens kontor. Det burde kanskje være en forvaltningsoppgave å utgi en lovsamling over landets gjeldende rett, slik staten har ansvaret for å utgi Norsk Lovtidend. I november samme år ble det enighet om formene for et samarbeid. Det ble ført videre av en arbeidsgruppe bestående av Jon Bing, Knut S. Selmer og Trygve Harvold. Denne gruppen ble erstattet av en arbeidsgruppe bestående av 2 personer, Jon Bing fra fakultetet og Trygve Harvold fra Justisdepartementet.

Gruppens formål var særlig å vurdere:

• utformingen av lovsamlingens tekstgrunnlag ut fra de ulike formål dette skulle tjene
• vedlikehold av tekstgrunnlaget med hensyn til både ansvarlig instans og krav til rutiner
• utgiftsdeling m.v. i forbindelse med registreringen
• bruksrettighetene til det registrerte tekstgrunnlag

I løpet av 1978 produserte denne arbeidsgruppen en rekke notater vedrørende disse problemstillingene og konkluderte med at det opprettes en "teknisk redaksjon" midlertidig tilknyttet Lovsamlingsfondet. Det ble samtidig foreslått at redaksjonen etablerte et løpende samarbeid med Statsministerens kontor vedrørende trykking av Norsk Lovtidend.

Det ble videre foreslått at Justisdepartementet delvis skulle bidra til å dekke omkostningene med førstegangsregistreringen av Lovsamlingen. Idet registreringen i tillegg til å utgjøre trykkegrunnlaget for Norges Lover skulle danne grunnlaget for en søkbar database over lovene, som først og fremst ville ha stor interesse for sentralforvaltningen.

Gruppen foreslo også at det på sikt ble etablert et eget avtaleverk som regulerte virksomheten til og styringen av den tekniske redaksjon, og at denne dermed ble gjort relativt frittstående.

I mai 1979 var arbeidet kommet så langt at man kunne ta fatt på selve omleggingen av trykkegrunnlaget for lovsamlingen. Styret besluttet å opprette et eget kontor, Lovsamlingsfondets Datakontor (Lovdata), og Trygve Harvold ble ansatt som leder av virksomheten. Dette kontoret skulle stå for den praktiske gjennomføringen av omleggingen til datamaskinbasert sats for lovsamlingen.

Som jeg tidligere har vært inne på var utviklingen personavhengig. Etter opprettelsen av Lovsamlingsfondets Datakontor hadde man fått tre institusjoner som hadde de samme tankene om utviklingen av det rettslige informasjonssystem i Norge, det var blitt flere som var med på det og de spilte på lag. Man hadde Jon Bing ved Avdeling for EDB-spørsmål ved universitetet, Jon Bonnevie Høyer ved planseksjon i Justisdepartemenetet og Trygve Harvold ved det som skulle bli Lovdata; landets rettslige informasjonssystem. Det var tre jevnaldrende unge menn med like interesser, de ønsket at EDB skulle brukes til å lage landets rettslige informasjonssystem. Disse tre satte sitt preg på utviklingen som fulgte og styrte den, den veien de ønsket.

Lovsamlingsfondets Datakontor hadde et nært samarbeide med Avdeling for EDB-spørsmål, man hadde blant annet kontorer på Universitetet. Datakontoret knyttet også til seg en del studenter som var med på å gjennomføre konverteringen av Lovsamlingen og de prosjektene som ble satt igang. Noen av disse ble senere ansatt i Lovdata. særlig bør nevnes Henning Ve, Knut E. Davidsen og Stine Aakrann.

Datakontoret flyttet etterhvert opp til Niels Juelsgt. 16, hvor også Datatilsynet og Avdeling for EDB-spørsmål fikk kontorer. Således ble det rettsinformatiske miljø i Norge samlet i en bygning. Denne nærhet mellom de tre institusjonene har også vært med på å prege utviklingen i årene som fulgte.

Som forhistorien viser kom de første tankene om rettslig informasjonssystem allerede tidlig på 1970-tallet. Men det skulle gå innpå 10 år før man kunne ta det første skritt på veien frem mot det Lovdata er i dag. Den utløsende faktor var at Lovsamlingens gamle blysats var blitt så slitt at den måtte skiftes ut, man stod da overfor valget om man skulle lage en ny blysats eller om man skulle utvikle en ny datamaskinbasert sats. Man valgte å følge utviklingen og man valgte en dataløsning.

4. Lovsamlingsfondets Datakontor

Man valgte en løsning hvor man styrte hele konverteringen selv; derfor opprettet man Lovsamlingsfondets Datakontor. Men allerede på dette stadie lå planene for videre utvikling der. Det nødvendige EDB-utstyr ble kjøpt inn, norsk produsert til ca. 1/4 million kroner. Planene var å utgi 1981-utgaven av Lovsamlingen på grunnlag av datamaskinbasert sats. Det ble også innledet et samarbeide med blant annet Mycron om utviklingen av nye EDB-programmer som skulle brukes i forbindelse med omleggingen.

Kontorets hovedoppgave var som nevnt ovenfor å planlegge registreringen og produksjon av 1981-utgaven av Norges Lover. Dette arbeidet startet umiddelbart etter opprettelsen i mai 1979. Det første man gikk løs på var registreringen av teksten. 1979-utgaven av Norges Lover ble lagt til grunn. Det var to måter dette kunne gjøres på, enten kunne det hele tastes inn eller så kunne det leses inn optisk. Det ble så startet med undersøkelser for å finne noen som kunne lese teksten fra Lovsamlingen, det ble etterhvert knyttet kontakt med et firma i Stockholm. Dette firma hadde en Kurzweil optisk leser. Etter at den hadde fått "opplæring" til å forstå teksten klarte den å lese Lovsamlingen optisk.

Etter at teksten var blitt registrert ved hjelp av en optisk leser brukte man tekstbehandling til korrektur, oppretting og ajourføring. Det ble brukt et egenutviklet kodesystem for markeringen av strukturen i teksten. Dette kodesystem skal jeg komme inn på senere i oppgaven. Den videre produksjonsform var som følger: automatisk kontroll av kodebruken og EDB-basert satsproduksjon og ombrekking.

Denne produksjonsmetode gjorde det mulig å overlevere teksten til trykking på samme tidspunkt som redakjonen ble avsluttet; det vil si i midten av januar bare 14 dager etter avslutningen av Stortingets høstsesjon. Metoden gjorde det også mulig å få produsert sats i løpet av en 14 dagers periode som førte til at Lovsamlingens 1981-utgave kom ut i april istedenfor i september - en innspå på 5 måneder.

Datakontoret holdt ikke bare på med Lovsamlingen. Som et ledd i planene for et rettslig informasjonssystem, ble det igangsatt noen prosjekter for andre. For Samferdselsdepartementet ble det laget et system for registrering og vedlikehold av rettslige tekster i veitrafikksektoren. Materialet omfattet vegtrafikkloven med forskrifter, kjøretøybestemmelsene og sammendrag av alle høyesterettsavgjørelsene vedrørende vegtrafikksaker avsagt etter krigen. Rapporten etter dette prosjektet ble skrevet av Knut E. Davidsen.

Datakontoret leverte en utredning som beskrev de metodiske og økonomiske sidene ved prosjektet. Dette prosjektet var i praksis svært viktig for Lovdata, fordi det i tid ble utført før arbeidet med Norges Lover og derfor fungerte som et utviklings- og prøveprosjekt.

Teksten, som totalt var på ca. 3.5 millioner tegn ble registrert etter de samme prinsipper og metoder som Norges Lover - det vil si optisk lesning, bruk av høynivåkoder for markering av strukturen i teksten, osv. Databasen ble først operativ våren 1981. I forbindelse med dette prosjektet ble det også utarbeidet en arbeidsbok i tekstsøking. Ansvarlig for denne var Stine Aakrann. Den beskriver i detalj hvordan tekstsøkesystemet NOVA*STATUS virker og gir en trinnvis opplæring i bruken av de ulike kommandoene.

Det ble også startet med å registrere en prøvedatabase over rettsavgjørelser og skjønn vedrørende jordskifte og vegskjønn. Det ble også skrevet en rapport om hvordan tekstbehandling generelt kunne utnyttes i forvaltningen i forbindelse med andre datasystemer. Denne bygde blant annet på egne erfåer med det tekstsøkebehandlingssystemet man hadde. Rapporten ble utarbeidet av Henning Ve og Trygve Harvold.

Datakontoret overtok også det faglige ansvar for et forskriftsprosjekt. Prosjektet hadde røtter helt tilbake til 1975. I det året ble det i regi av Statsministerens kontor startet et registreringsarbeid av forskrifter kunngjort i Norsk Lovtidend etter krigen - det søkalt Register over Gjeldende Forskrifter. Den faglige ledelsen av arbeidet ble lagt til Det juridiske fakultet, mens selve registreringsarbeidet ble utført hos Tekst- og datatjenesten i Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

Denne oppsplitting av overordnet ansvar, faglig ansvar og produksjon medførte visse koordinerings- og fremdriftsproblemer. Arbeidet hadde nesten gått i stå i 1979 da Lovsamlingsfondets Datakontor begynte å interessere seg for prosjektet, idet det synes klart at RGF ville kunne bidra til å forberede det rettslige informasjonssystem på flere måter. Datakontoret overtok i praksis det faglige ansvaret for prosjektet og foreslo endringer i registerets struktur. Arbeidet med å rette opp registeret ble satt i gang i samarbeid med Tekst- og datatjenesten.

I september 1980 leverte datakontoret en utredning til Rådet for rettsinformasjon om "Forskrifter og det rettslige informasjonssystem - vurderinger av forskriftenes tilgjengelighet og forslag til forbedringer". Utredningen foreslo blant annet nye regler for kunngjøring av forskrifter i Norsk Lovtidend, regler som senere er blitt gitt i form av rundskriv fra Statsministerens kontor.

Utredningen foreslo videre at en registrering av forskriftene in extenso ble satt igang snarest. Det ble videre utarbeidet en ny utredning om de metodiske, økonomiske og administrative problemer dette ville medføre. Og i løpet av 1981 var det klart for å starte registreringen av de sentrale forskriftene i full tekst.

5. Behovet for reorganisering av Lovsamlingsfondets Datakontor

Det første spørsmål var om man i det hele tatt trengte noe Lovdata. Etter oppdrag fra Rådet for rettsinformasjon (pkt. 6) opprettet Lovsamlingsfondet en arbeidsgruppe i 1980 som skulle se på hvilken stilling og hvilke oppgaver Lovsamlingsfondet og Lovdata kunne tenkes å ha i rettsinformasjonssystemet i fremtiden. Denne arbeidsgruppens oppfatning var at det var klart ønskelig med et sentralt kontor med ansvar for opprettelse, vedlikehold og utnyttelse av databaser over rettskilder. Det er viktig for en effektiv utnyttelse av ressursene at bestemte standarder og prosedyrer fastsettes og følges ved opprettelse og vedlikehold av databasene. Dette er også en forutsetning for en ordnet kommunikasjonsflyt mellom de forskjellige enheter i informasjonssystemet.

Som vist overfor var virksomheten til Datakontoret blitt såpass stor etterhvert at det var ønskelig med en reorganisering av virksomheten. Dette var blitt inngående drøftet i styret til Lovsamlingsfondet. Virksomheten til Lovdata var allerede i ferd med å bli så variert og omfattende at det gikk ut over Lovsamlingsfondets tradisjonelle virksomhet, den ville etterhvert også få et betydelig økonomisk omfang. Styret hadde kommet til at Lovdata skulle skilles ut som et eget rettssubjekt. Man regnet med at Lovsamlingsfondet neppe hadde anledning til å utvide sitt virksomhetsområde til å omfatte driften av et koordinerende organ for oppretting og vedlikehold av databaser over rettskilder. Lovsamlingsfondet ønsket å begrense sin virksomhet til redigering og utgivelse av Norges Lover og eventuelle beslektede publikasjoner, og heller kjøpe de nødvendige tjenester hos et reorganisert Lovdata.

En annen ting som talte for reorganisering var den stilling man ventet at den sentrale- og betydningsfulle stilling Lovdata (eller et tilsvarende koordineringsorgan) ville få i det rettslige informasjonssystem. Dette gjorde det naturlig at Staten fikk en sterkere innflytelse over den virksomhet som skulle drives. Dette ble begrunnet med at det var statsorganer som var og er leverandør av det helt vesentlige av de skrevne rettskilder som vil bli gjort tilgjengelig i maskinlesbar form. Staten hadde både som bruker og leverandør av de data som lagres, interesse av hvorledes Lovdata driver sin virksomhet. Den siste begrunnelsen for at Staten ønsket mer innflytelse, var at det er av betydelig politisk interesse å redusere omkostningene og ulikhetene forbundet med å skaffe seg tilgang til rettskildene.

6. Rådet for rettsinformasjon

Før jeg går videre i prosessen i reorganiseringen av Lovdata, vil jeg innom Rådet for rettsinformasjon. Rådet var viktig i forbindelse med opprettelsen av Stiftelsen Lovdata.

Det juridiske fakultet rettet i 1978, på initiativ av Jon Bing og Knut S. Selmer, en henvendelse til Justisdepartementet og foreslo at det ble opprettet et Råd for rettsinformasjon. Man hadde kommet til et punkt hvor det var et påtrengende behov for å få opprettet et organ med representanter for de forskjellige produsenter og brukerne av rettsinformasjon. Et slikt organ kunne gi råd om den praktiske utforming av systemene. Men man anså som det viktigste at det også ville bli et forum for å diskutere, og eventuelt avgjøre, de prinsipielle spørsmål i forbindelse med systemutformingen som i særlig grad får konsekvenser for rettskildebruken.

Andre land var kommet lengre i utviklingen av et rettslig informasjonssystem enn det vi var. For å få til en planmessig løsning hadde man i noen av landene valgt å ha et rådgivende organ som skulle styre utviklingen. Her hjemme valgte man å gjøre det på samme måte som det blant annet var gjort i Sverige og Canada, man satset på et nasjonalt rådgivende organ.

Justisdepartementet oppnevnte i januar 1980 et organ som skulle stå for koordinering og rådgiving innenfor området med rettsinformasjon, med deltagelse av en rekke institusjoner som representerer de viktigste brukere og produsenter. Organet ble kalt Rådet for rettsinformasjon (RRI). Sekretariat for rådet var Planseksjonen i Justisdepartementet.

Rådet for rettsinformasjon ble gitt følgende mandat:

Rådet skal

• overfor Justisdepartementet og andre etater og institusjoner fremme forslag til og bistå med veiledning om informasjonstekniske tiltak som kan gjøre rettskildene lettere tilgjengelig for alle grupper av befolkningen, og derved medvirke til å styrke rettssikkerheten og rettslikheten i samfunnet.
• virke for at eksisterende og nye rettsinformasjonssystemer samordnes på en hensiktsmessig og rasjonell måte.
• holde seg orientert om og bidra til formidling av kunnskap om utviklingen av rettslige informasjonssystemer i inn- og utland.
• bidra til å øke interessen for de problemstillinger rådet arbeider med og søke å stimulere til utredning og forskning på dette området.
• ha for øye prinsipielle problemer som både eksisterende og nye informasjonssystemer på dette felt kan føre med seg, og foreslå tiltak som kan begrense uønskede bivirkninger, særlig ved bruk av ny teknologi.

RRI var et "policy" organ. Det fikk ikke ansvar for iverksettelsen av de tiltak det foreslo. Riktignok kunne rådets medlemmer enkeltvis bidra til utviklingen ved å bidra til at ulike tiltak innen deres respektive institusjoner koordineres på en forsvarlig måte. Men den enkelte institusjon stod relativt maktesl&aslash;s overfor eventuelle felles tiltak som falt utenfor dens arbeidsområde og kompetanse.

Rådet hadde som sagt ikke ansvar for iverksettelse eller myndighet, det hadde kun ansvar av rådgivende karakter. Det var tiltenkt en styrende rolle. Men det fikk en oppgave til etterhvert og det var å være råd for det nyopprettede Lovdata. De som ble oppnevnt til å sitte i rådet ble oppnevnt frem til utgangen av 1983. Det ble ikke oppnevnt noe nytt råd og det døde stille hen. Rådet for rettsinformasjon hadde siden opprettelsen arbeidet med forskjellige sider av problemene knyttet til rettsinformasjon. Det hadde blant annet fått

• belyst rettskildenes rettslige tilgjengelighet,
• analysert tidligere brukerundersøkelser,
• vurdert organiseringen av det rettslige informasjonssystem,
• gjennomført utredninger om opprettelse av en database over gjeldende forskrifter,
• tatt initiativ til en utredning om det fremtidige publiseringssystem for rettsavgjørelser,
• studert informasjonssystemer i utlandet,
• startet med å se på en mulig database for offentlige publikasjoner,
• til slutt hadde det begynt med å se på en mulig database over forvaltningsavgjørelser/presedensregistre.

7. Reorganisering av Lovdata og opprettelsen av Stiftelsen Lovdata

Som tidligere nevnt var man kommet til at Lovdata skulle reorganiseres. Problemet var da hvilken organisasjonsform man skulle velge. Man ønsket å skille det fra Lovsamlingsfondet, men på hvilken måte. En av forutsetningene var at man bygget videre på det utstyr og den kompetanse som Lovdata etterhvert hadde fått. Det var også klart at staten ønsket mer styring og kontroll over et slikt rettslig informasjonssystem som det Lovdata tok sikte på å bli. Det ble innledet forhandlinger mellom Lovsamlingsfondet og Justisdepartementet om hvordan reorganiseringen skulle foregå. Flere mulige organisasjonsformer ble vurdert.

7.1 Krav til organisasjonsform

Ved valg av organisasjonsform for Lovdata var det naturlig å stille opp 3 krav som alle bør tilgodeses gjennom den valgte organisasjonsform:

• (1) Lovdata skal kunne motta oppdrag av både utrednings- og driftsmessig art for både sentral-, regional- og lokalforvaltningen, samt for advokater, næringslivet og eventuelle andre interesserte.
• (2) Lovdata bør ha tilknytning til et faglig miljø som man kan trekke på for å sikre seg at de juridiske og rettskildemessige aspektene ved virksomheten blir ivaretatt på en betryggende måte.
• (3) Lovdata bør ha en styringsform som gir representasjon for de viktigste interessepartene i den virksomhet som utføres.

7.2 Lovdata som en del av forvaltningen.

Lovdata som en del av forvaltningen var en av muligheten ved reorganiseringen. Man hadde da flere muligheter å velge imellom. Lovdatas funksjoner kunne bli lagt til et departement eller det kunne bli en del av forvaltningstjenestene. Staten ville her få full styring og kontroll over den institusjonen man fikk. Men interessepartene utenfor staten ville i et slikt tilfelle ikke ha noen stor mulighet for innflytelse.

Departementsformen er lite egnet som et driftsorgan så man burde da valgt forvaltningstjenestene. En av fordelene ved å la det være en del av forvaltningen er at det ville være lettere å få de opplysninger man ønsker fra departementene. Og det ville vært staten som hadde ansvaret for rettsinformasjonen. Men om man hadde valgt departements form eller å organisere det som en del av forvaltningstjenestene ville det hatt flere ulemper. Man ville vært bundet opp av et visst antall stillingshjemler og man ville ha vært nødt til å følge den hierarkiske stillingsstrukturen som finnes innenfor staten. Man ville også ha vært innenfor statens budsjettrutiner, med de fordeler og ulemper de fører med seg. Man ville ha vært nødt til å være tidlig ute med å levere inn budsjett for å få det man trenger til driften. Og skulle man ha gjort noe som ikke var budsjettert, ville det være en vanskelig prosess å få det som var nødvendig av økonomiske midler.

Andre ulemper ved å være en del av forvaltningen er at det ville muligens være vanskelig for andre utenfor å få det de ønsker av opplysninger fra systemet. En annen ting er at det desverre finnes en rekke eksempler på at viktige, offentlige etater søker å holde tilbake avgjørelser som de av taktiske grunner ikke ønsker skal spres. Og det måtte være ønskelig at all informasjon skulle tilbys systemet, og at en eventuell utsiling og redigering av det som skulle gjøres tilgjengelig for rettskildebrukerne, skulle skje etter vitenskapelige kriterier.

7.3 Lovdata som aksjeselskap

Etter å ha vurdert å la Lovdata være en del av forvaltningen kom man til at man i det store og hele var bedre tjent med at Lovdata ble et eget rettssubjekt. På den måten kunne man få ivaretatt alle partenes interesser. Det ble vurdert muligheten for å lage et aksjeselskap av det hele. Dette ble ganske raskt skrinlagt. Hadde man valgt aksjeselskapsformen måtte staten hatt minst 51% av aksjene for å hindre at selskapet skulle bli kjøpt opp. Dette for å hindre at man skulle få en situasjon hvor det kommer kommersielle interesser inn i bildet, som kun er interessert i å beholde de aktivitetene som man tjener penger på. Man hadde kommet til at det nye Lovdata burde ha en virksomhet av ikke økonomisk karakter, men virksomheten burde kunne gi overskudd. Den kunne også ha aktiviteter som ikke var lønnsomme, men som var der for å gi virksomheten en helhet.

7.4 Stiftelsen Lovdata

Man landet på å reorganisere Lovdata som en stiftelse etter stiftelsesloven av 23.05.1980 nr. 11. Man kom til at dette var den mest hensiktsmessige organisasjonsform. Fordelene ved å organisere Lovdata som en privat stiftelse er for det første at en stiftelse er uselgelig, det er ingen eiere og oppløsning er en vanskelig prosess.

Andre ting som gjorde det hensiktsmessig å velge stiftelsesformen er at en stiftelse er uavhengig, det er ingen eiere. Lovdata ville som stiftelse være nøytral i forhold til parter i en konflikt som ønsket opplysninger fra databasene. Etter som at stat og kommune opptrer som part i en rekke rettssaker, kunne det reises prinsipielle innvendinger mot å legge utvelgelsen av hvilke rettsavgjørelser som skal trykkes eller inngå i en søkbar database til et statlig organ. Det var viktig å sikre det rettslige informasjonssystems nøytralitet og uavhengighet i forhold til en bestemt part. Rettssikkerheten talte for å velge stiftelsesformen.

Ved å velge stiftelsesformen var Lovdata også uavhengig på en annen måte, den var uavhengig staten også i økonomiske forhold. Lovdata måtte klare seg selv. Lovdata var heller ikke bundet opp av budsjetter på samme måte som hvis det hadde vært en del av forvaltningen. Lovdata hadde heller ikke et vist antall stillinger å forvalte, man ansatte det man hadde bruk og rom for innen den ramme man hadde lagt opp til. Man var heller ikke bundet opp til å følge statens lønnsregulativ. Dette gir også en mulighet til å handle "raskt", man er ikke "bundet" opp på samme måte som man ville vært innenfor staten. En annen ting er at det er ikke sikkert man ville klart å holde på personer på samme måten hvis det hadde vært statlig. Innenfor staten byttes det ofte stillinger for å komme videre oppover i systemet, dette er blitt unngått. I ettertid kan vi se at dette har stemt for Lovdata, tre av de nåværende ansatte har vært med siden før man opprettet stiftelsen i 1981.

En annen viktig grunn for å velge stiftelse har vært å unngå kommersialisering. Man ønsket en utvikling i tråd med de rettskildetradisjoner vi hadde her i landet. De skrevne rettskildene er, med unntak av litteraturen, produkt av ikke kommersiell virksomhet, og de kan sies å være en del av vår felles eiendom. Tradisjon har vært at utgivere av disse rettskilder ikke har hatt "profitt" for øye, de har hatt andre formål for det de gjør. Det var en stiftelse under Det juridiske fakultet som utga Lovsamlingen, de tjente ikke mye penger på den, overskuddet forsvarte neste år utgivelse og ga et kjærkomment bidrag til forsknings- og studentaktiviteter ved fakultetet. Både Retstidende og Rettens Gang blir utgitt av Advokatforeningen. Man var samtidig klar over at forlagsbransjen var interessert i deler av basen som var under planlegging, de var ute etter de delene som ville være økonomisk lønnsomme, særlig skatterettsbaser og forretningsjus. Men man ønsket å se "videre" enn som så, man ønsket å se hele rettskildesystemet under ett. Og et mål måtte være å gjøre rettskildene tilgjengelig til lavest mulig kostnad.

Det var ikke alle som var enig i at denne løsning ble valgt, innenfor staten var det de som ønsket at staten skulle ha hele ansvaret, på samme måte som det var noen i fra Universitetet som ikke ønsket staten som part i det hele tatt. Det ble innledet forhandlinger mellom Justisdepartementet og Lovsamlingsfondet om hvordan dette skulle løses. Og Rådet for rettsinformasjon ble brukt som et viktig instrument for å få avtalen i havn. Det fungerte som en pådriver, slik at arbeid ble satt i gang. Og staten fikk en viss kontroll over Lovdata ved at Rådet ble et råd for Lovdata, samtidig som revisor skulle ansettes av rådet.

I forhandlingene som fulgte ble det enighet om at det var Det juridiske fakultet ved Lovsamlingsfondet og Justisdepartementet som skulle opprette Stiftelsen Lovdata. Det var ikke hensiktsmessig å trekke flere parter inn i selve stiftelsesavtalen. Det var videre enighet om at de stiftende parter får et styremedlem hver og at en av disse utpeker styreformannen. Det var videre enighet om at Advokatforeningen, Dommerforeningen og Forbruker- og Administrasjonsdepartementet (nå Arbeids- og Administrasjonsdepartementet) utpeker et medlem hver. Man kom til at et større styre enn 5 personer ikke er hensiktsmessig. Som det kommer frem av hvem som sitter i styret har ikke staten flertall, de hadde gått med på å legge flertallet i styret til det tradisjonelle juridiske miljø; universitetet, advokatforeningen og dommerforeningen. Det er Justisdepartementet som utpeker hvem det er som skal være styreformann, og siden starten har det vært universitetets styrerepresentant som har hatt det vervet. Dette har også vært med på å styrke Lovdatas uavhengighet, Staten har ikke hatt den mulighet til å påvirke utviklingen, som de ville hatt med et flertall i styret.

Forhandlingene foregikk høsten 1980 og våren 1981. Det var tungt for Lovsamlingsfondet å forhandle mot Justisdepartementet. Staten var ikke helt villig til å la Lovdata bli en privat stiftelse. Lovsamlingsfondet og de som jobbet med Lovsamlingen hos Lovdata viste at de ville klare å få ut den, men hva som skjedde etterpå var usikkert. De ønsket å gjøre noe mer ut av arbeidet som var nedlagt enn å kun utgi Lovsamlingen, de ønsket å være med på å bygge opp et rettslig informasjonssystem i Norge. Et av problemene var rettighetene til teksten i Lovsamlingen. Lovsamlingsfondet hadde ikke rettighetene til lovteksten, men de hadde katalogvern etter åndsverkloven å 43. Men til notene til lovsamlingen hadde de rettigheter. Lovsamlingsfondet hadde også den fordel at det var de som hadde "kunnskap" om rettslige informasjonssystemer og det var de som hadde de personene som kunne noe om det i Norge. Lovsamlingsfondet hadde dermed det "pressmiddel" overfor staten at hvis ikke de ble med, så var det private investorer som var villige til å bli med. Hvis det hadde skjedd, hadde det hele blitt drevet på kommersiell basis og det var ikke helt i tråd med intensjonene.

I løpet av våren 1981 ble partene enige og avtalen ble underskrevet 6. april 1981. Lovdata skulle bli en selvstendig stiftelse fra 1. juli. Avtalen er lagt ved som vedlegg nr.1. I følge avtalen skulle Staten og Lovsamlingsfondet skyte inn like mye i kapital. Justisdepartementet skulle skyte inn kr. 400.000,- og Lovsamlingsfondet kr. 200.000,- i form av det tidligere Lovdatas tekstbehandlingsutstyr og kontorutstyr. I tillegg skulle Lovdata nyte godt av den "know-how" som det tidligere Lovdata har opparbeidet. I tillegg ble det forutsatt at Datakontorets leder, Trygve Harvold ble ansatt som daglig leder av Lovdata. Lovdatas opprinnelige vedtekter er lagt med som vedlegg nr. 2A. Etter at Rådet for rettsinformasjon ble lagt ned, var det også nødvendig å endre Lovdatas vedtekter og de endrede vedtekter er med som vedlegg nr. 2B. De eneste forskjellene på de to er at etter de nye vedtektene har Lovdata ikke lenger noe råd og at revisor ansettes av styret istedenfor av rådet slik det i utgangspunktet var.

7.5 Nordisk sammenlikning

I Norge har man valgt å organisere et rettslige informasjonssystemet som en selvstendig enhet. I de andre nordiske land har man valgt andre løsninger. Jeg vil nå kort komme inn på hvordan det er organisert i de andre nordiske land.

• Sverige:

  Allerede på slutten av 1960-tallet startet man å utvikle et rettslig informasjonssystem. Det ble opprettet et nasjonalt rådgivende råd som koordinerte utviklingen. Det ble opprettet flere baser med rettslig informasjon. Disse basene ble lagret på samme maskin og det ble brukt de samme programmer. Men det er de institusjoner som opprettet basene som også er ansvarlige for å holde dem vedlike. Dette er nå samlet i Rättsdatabanken som er samleparaplyen for Rättsdata og Forvaltningsdata som er de to hoveddelene i det svenske systemet. Rättsdatabanken inneholder baser med blant annet rettsavgjørelser, lover og forskrifter, Riksdagens saksregister, offentlige utredninger og skatteinformasjon. Systemet blir operert av DAFA Data som er et statlig aksjeselskap, men det er som sagt de enkelte institusjonene som er ansvarlig for å vedlikeholde de enkelte basene. Systemet ble gjort allment tilgjengelig i 1981.

• Finland:

  I Finland startet man også tidlig på 1970-tallet med å arbeide for å etablere et rettslig informasjonssytem. Det finske svar på Lovdata heter FINNLEX, dette drives av det finske Justisdepartementet som også er ansvarlig for oppdatering. Basen inneholder blant annet både gjeldende regelverk og regelverk som er opphevet, internasjonale traktater og rettsavgjørelser. FINNLEX er hovedsakelig tenkt brukt innenfor rettsvesenet, forvaltningen og universitets- og forskermiljø, men det er også adgang for det private næringsliv å slutte seg til.

• Danmark:

  I Danmark kom også de første tankene om et rettslig informasjonssystem på 1960-tallet. I 1982 opprettet et råd tilsvarende det norske Råd for rettsinformasjon. Tidligere var det i Danmark to edb-baserte rettslige informasjonssystemer, det var Datacentralens DC-JURA og Schultz forlags DATALEX. Disse er nå gått inn i den danske stats juridiske edb-informasjonssystem, Retsinformation. Denne basen er tilgjengelig for alle. Den inneholder lov og beslutningsforslag, Folketingets forhandlinger og lover, bekjentgjørelser, sirkulære og veiledninger for alle departementsområder. Koordineringen av dette informasjonssystemet ivaretas av Justisdepartementet ved sekretariatet for rettsinformasjon. Redaksjon og ajourføring av de enkelte basene blir gjort av den enkelte leverandør. Det er J.H Schultz Grafisk som foretar den tekniske ajourføring. Basene ligger hos Datacentralen, som også foretar brukeradministrasjon.

• Island:

  Island var det siste av de nordiske land som kom med et rettslig informasjonssystem. Det heter FINNUR og er drevet av SKYRR som er det islandske svar på Statens Datasentral. Det er kun Lovsamlingen de har tilgjengelig. Etter en avtale med Alltinget får de teksten direkte på diskett. Denne basen har vært tilgjengelig siden sommeren 1987.

8. Lovdata frem til i dag

I følge avtalen mellom Justisdepartementet og Lovsamlingsfondet var Lovdata en selvstendig økonomisk enhet fra 1. juli 1981. Lovdata måtte nå stå på egne ben. Jeg kommer nå til kort å redegjøre for utviklingen frem til i dag.

Når man begynte å snakke om et rettslig informasjonssystem som Lovdata var det en av tankene at man skulle få tak i informasjonen tidligst mulig. Som et ledd i dette innledet Lovdata et samarbeide med Statsministerens kontor om utgivelse av Norsk Lovtidend allerede høsten 1981. Man lagde noen prøvenummer den høsten. Og fra 1982 var Lovdata teknisk redaktør for Norsk Lovtidend. Tekstgrunnlaget til hvert hefte fikk man fra Statsministerens kontor og det ble tastet, så kodet med Lovdatas koder før man laget satsen til hvert hefte. Denne prosessen vil jeg beskrive nærmere i oppgavens andre del. Men man fikk i hvert fall tak i grunnlaget for ajourføring av basene på et tidlig stadium.

Norges Lover ble gjort tilgjengelig i tekstsøkbar form allerede innen utgangen av 1981. Basen var tilgjengelig hos Statens datasentral (SDS) og man brukte tekstsøkesystemet NOVA*STATUS. Dette var foreløpig på prøvestadie. I 1983 ble dette et tilbud som ble offentlig tilgjengelig. Det ble også umiddelbart startet med å utvikle nye baser. Det ble startet med flere prøvebaser med rettsavgjørelser. Etterhvert ble det inngått avtaler med forskjellige instanser/organisasjoner/institusjoner om opprettelse av baser og i dag finnes det 83 baser som er søkbare.

Dette er det karakteristiske for den norske løsning. Det er en uvanlig integrering og samordning av de ulike aktiviteter rundt Lovdata. De produserer Lovtidende på oppdrag fra Statsministerens kontor, det vil si at databasene samtidig oppdateres. De leverer sats for trykking av Lovsamlingen, og også for andre spesiallovsamlinger. Samarbeid med domstolene er i gang. Man mottar også Høyesteretts avgjørelser i maskinlesbar form, og man finner avgjørelsene i Lovdatas system før de blir utgitt i Retstidende. De andre domstolene vil komme etter med dette.

Som jeg nevnte tidligere kom Lovdata inn i arbeidet med register over gjeldende forskrifter. I 1982 startet de med å konsolidere og samordne alle de sentrale forskriftene i Norge. Det var et stort og møysommelig arbeid å samle inn forskrifter, identifisere de som fremdeles var gjeldende, redigere inn alle endringer også videre. Alle disse forskriftene ble lagt inn i en base for hvert departement. Når dette var ferdig i 1984 gikk man over til de lokale forskriftene og gjorde det samme med dem. Disse to prosjektene var støttet av Justisdepartementet og bidro til at Lovdata kunne holde det økonomisk gående.

Fra og med 1983 startet Lovdata med å tilby et datamaskinbasert, rettslig informasjonssystem. Det ble kjørt på dataanlegg hos Statens Datasentral og man brukte som tidligere nevnt tekstsøkesystemet NOVA*STATUS. Lovdata vedlikeholdt mor-versjonen av basen på sitt eget anlegg. Det var visse praktiske og tekniske problemer med denne funksjonsfordelingen. Det kan være grunn til å peke på at Lovdata hadde de samme negative erfåene med direktekoplete tjenester som andre på dette tidspunkt i Europa: Bruken var lavere enn forventet og abonnentene klaget over at brukergrensesnittet var komplisert, de hadde problemer med kommunikasjon osv. Mange av disse problemene lå utenfor Lovdatas rekkevidde, men noen av dem kunne man gjøre noe med.

Sammen med Norsk Data, Institutt for Rettsinformatikk og Rasjonaliseringsdirektoratet var Lovdata med på å sette kravspesifikasjonene til et nytt tekstsøkesystem. Det var Rasjonaliseringsdirektoratet, nåværende Statskonsult som utviklet systemet. Dette ble kalt SIFT (søking I Fri Tekst) og er et moderne og effektivt system, langt bedre enn de fleste andre på markedet. Lovdata utnyttet denne muligheten til å lage sitt eget grensesnitt, SIR (Shell for Information Retrieval). Dette er et grensesnitt som gir sluttbrukerne mer hjelp og støtte, og som i en viss grad tolker tvetydig eller uriktig brukerrespons. For å kunne tilby dette til abonnentene valgte Lovdata i 1986 gå til innkjøp av en ny datamaskin (ND 550). Man valgte å levere sine tjenester fra egen installasjon. Dette ble godt mottatt av brukerne og bruken av systemet har økt de siste årene. Det har også vært en utvikling på den teletekniske siden som har gjort at kommunikasjonen har blitt bedre. Dette har ført til en økning av antall brukere.

1986 var et år hvor det skjedde mye med Lovdata, både på godt og vondt. økonomisk var Lovdata nesten helt på felgen, man måtte gjøre noe. Lovdata fikk et økonomisk tilskudd fra Justisdepartementet som gjorde at man klarte seg. Det ble utarbeidet en markedsstrategi, det ble satt mål for hva man ville satse på. Man ønsket i større grad å tilby produktet til det private næringsliv og da i særlig grad advokatmarkedet. Som et ledd i den nye satsingen gikk Lovdata blant annet til innkjøp av en ny datamaskin som ble brukt som søkemaskin. Det ble også satset mer på kurs- og konsulentvirksomhet, i tillegg startet de et samarbeid med oljebransjen om drift og vedlikehold av en database for oljebransjen, REGIN. De overtok også ansvaret for driften av Database for offentlige publikasjoner (DOP). I 1989 inngikk Lovdata et samarbeid med Utenriksdepartementet om drift av NORIM-92; en EF-EFTA database med blant annet EF's regelverk CELEX.

10 år er som sagt gått og Lovdata står fortsatt på egne ben, de klarer seg økonomisk etter noen vanskelige år i starten. Tilbudet har stadig blitt utvidet, både med basene og ikke minst har søkesystemet stadig blitt bedre. I inneværende år er også en epoke slutt, Lovdata har flyttet fra Niels Juelsgate til nye lokaler i Rådhusgaten 7B.

Morten Daae: "Lovdata - historie, lov- og forskriftssystem". Tano 1991. Complex 7/91; Noris 106. ISBN 82-518-3013-3