Av Trygve Harvold

(Foredrag på Statens informasjonstjenestes seminar "Plikt og rett på Nett" 15.04.1999)

Innledning

Lovdatas erfaring med elektronisk formidling av rettskilder går tilbake til begynnelsen av 80- årene. Riktignok har Lovdatas tjenester først og fremst vært rettet mot profesjonelle brukere av primærkildene. Siden 1995 har vi imidlertid lagt rettskilder gratis ut på Internett, og har dermed fått erfaring med systemer beregnet på bruk av hele befolkningen.

Først vil jeg skissere bakgrunnen for opprettelsen av Lovdata og stiftelsens senere utvikling. Dernest vil jeg si litt om vår erfaring med Lovdatas hjemmesider på Internett.

Bakgrunn for opprettelse

På slutten av syttitallet var det en rekke personer innen Justisdepartementet og Det juridiske fakultet i Oslo som mente at elektroniske systemer ville komme til å bli svært viktig med hensyn til distribusjon av rettskilder. Man ønsket på et tidlig tidspunkt å ivareta offentlig interesser på dette området. Man ante at en ensidig kommersialisering av det nasjonale rettslige informasjonssystemet til slutt kunne ende med en utenlandsk monopolist, med de uheldige virkninger dette ville kunne få både for priser og medinnflytelse.

At dette ikke bare var teoretiske betraktninger ble demonstrert på en dramatisk måte i England bare få år senere. På den tiden var det to systemer i England - det nasjonale selskapet Eurolex og det amerikanske Lexis. En fredag ettermiddag i 1985 ble Eurolex oppkjøpt av Lexis for så å bli nedlagt påfølgende mandag. Kundene fikk 30 dagers varsel og Eurolex-basene ble overført til Dayton, Ohio. Senere har det også foregått en voldsom internasjonal posisjonering med hensyn til rettslige informasjonssystemer - dog vanligvis uten så mye dramatikk som i 1985.

I Justisdepartementet ble forskjellige organisasjonsformer vurdert.

Man ønsket ikke å etablere et nytt forvaltningsorgan. Dette hadde dels økonomiske grunner, men skyldes også at man ønsket seg en fullstendig uavhengig redaksjon som ikke en gang i teorien kunne beskyldes for å manipulere utvalget av avgjørelser i statens favør. Man ønsket heller ikke et aksjeselskap - idet formålet med driften var ivaretakelsen av almene offentlige interesser og ikke forretningsmessig drift som sådan.

Resultatet var altså stiftelsesformen. Lovdata ble etablert sommeren 1981 ved en avtale mellom Justisdepartementet og Det juridiske fakultet i Oslo. Styret besto av representanter for Justisdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, fakultetet i Oslo, Dommerforeningen og Advokatforeningen. I 1993 valgte AAD å tre ut av styret - så vidt jeg vet - ikke fordi de var uenig med resten av styret om utviklingen av Lovdata, men av prinsipielle grunner om tjenestemenns deltakelse i styrer overhodet. I stedet trådte Stortinget inn i styret.

Staten opprettet altså Lovdata for å ivareta offentlige interesser, men uten å gjøre Lovdata til en post på statsbusjettet. I vedtektene ble Lovdata definert til å være selvfinansierende. Hvorfor? Grunnen lå nok til dels på det prinsipielle plan - som jeg antydet ovenfor ønsket man seg at Lovdata redaksjonelt sett skulle stå fullstendig fritt i forhold til staten. Men en del av grunnen var nok også en pragmatisk forståelse av markedssituasjonen for rettslig informasjon. Man antok at de viktigste markedssegmentene besto av betalingsdyktige enheter som det var liten grunn til å subsidiere. Man visste at advokatene ville utgjøre langt den viktigste brukergruppen, men at andre brukergrupper som forvaltning, bedrifter, interesseorganisajoner og undervisningssektoren også ville være i stand til å bære de kostnadene det var snakk om. Det ble ansett som meget viktig at Lovdatas systemer fikk utvikle seg dynamisk gjennom direkte markedskontakt med disse segmentene.

Lovdatas utvikling

Lovdata hadde imidlertid behov for noe starthjelp. Fakultetet bidro med en elektronisk utgave av Norges Lover, Justisdepartementet finansierte opprettelsen av baser over sentrale og lokale forskrifter, og Statsministerens kontor ga Lovdata i oppdrag å produsere Norsk Lovtidend. Dette siste var sterk medvirkende til at ajourføringen av lovene og forskriftene kunne gjøres enklere og billigere. Advokatforeningen ga oss tillatelse til å bruke sammendragene fra Norsk Retstidende og Rettens Gang. Allerede i 1983 ble baser over lover, forskrifter og sammendrag av høyesterettsavgjørelser gjort tilgjengelig på abonnementsbasis.

Senere er utbyggingen av Lovdatas baser, med enkelte unntak, blitt finansiert over driften. Lovdata har i dag avtaler med en rekke offentlige organer om levering av tekst. Blant annet kan nevnes avtaler med Stortinget, Høyesteret, lagmannsrettene, Rikstrygdeverket, Trygderetten, Arbeidsretten, Sivilombudsmannen, Bankklagenemnda, Forsikringsskadenemnda, Forbrukerrådet, Markedsrådet, osv.

Lovdata har også et utstrakt samarbeid med forlag om levering av tekst til regelverksamlinger av ulike slag. I tillegg til å produsere trykkesatsen til Norsk Lovtidend, produserer Lovdata nå også satsen til Overenskomster med fremmede stater, etter avtale med Utenriksdepartementet.

Selv om domstolene og andre offentlige etater leverer tekst til Lovdata uten å motta godtgjørelse, har Lovdata store utgifter i forbindelse med viderehandlingen av de mottatte tekstene. Arbeidet består blant annet i å kontrollere teksten, tilføye strukturkoder, utarbeide felter og hyperlenker og anonymisere avgjørelser. Lover og forskrifter skal også kontinuerlig ajourføres. Arbeidet med Norsk Lovtidend innebærer dessuten en utstrakt kontakt med forvaltningen for å oppklare feil, tvetydigher og ofte simpelthen for å oppdrive manuskriptene. Fremdeles er det dessverre ikke alltid slik at forvaltningens plikt til å kunngjøre forskrifter blir overholdt.

Ettersom Lovdatas økonomiske stilling er blitt bedre, har vi brukt mer og mer ressurser på å legge inn nytt stoff. De siste årene har vi særlig konsentrert oss om avgjørelser av ulike slag og om EØS-materiale - dvs EU-direktiver som er oversatt til norsk i forbindelse med EØS- avtalen. Her bør det innskytes at EØS-avtalen også hadde stor innvirkning på volumet av vårt øvrige regelverk. I 1992 økte volumet av nye forskrifter med 70% i forhold til året før. Volumet har fortsatt å øke, slik at det nå ligger på over 200% av det normale volumet før 1992.

I dag finnes det ca 75.000 avgjørelser i Lovdatas baser. Tar vi med alle typer baser, fordeler dokumentne seg som følger på de ulike rettskildetypene:

* Hvorav ca 65.000 direktiver og 85.000 spørsmål til parlamentet
** Hvorav ca 2.100 direktiver

Selv om vi opplevde en jevnt stigende interesse for våre systemer gjennom åttiårene, var det først i nittårene at advokatene for alvor begynte å ta i bruk PCer og dermed la grunnlaget for mer utbredt bruk av Lovdata. Dette medførte også at vi i løpet av nittitallet kunne foreta en rekke reduksjoner i prisene på våre tjenester.

Utbyggingen av Lovdatas hjemmesider på Internett

Det var naturligvis ikke bare advokatene som tok i bruk PCen på nittitallet - også hjemme PCen ble mer og mer alminnelig. En sterk medvirkende årsak til denne utviklingen var naturligvis Internett og grensesnittet WWW. WWW ble først utviklet i 1990, men det var i 1994-95 at bruken virkelig &tok av& i den forstand at nettet i praksis ble tilgjengelig for almenheten.

En av fordelene med elektroniske systemer har alltid vært billig distribusjon. Inntil almengjøringen av Internett var imidlertid denne distribusjonsformen i praksis forbeholdt næringslivet, forvaltningen og andre store organisasjoner. Men plutselig var det nå blitt mulig med distribusjon av store informasjonsmengder til nær og fjern - nesten uten kostnad.

Lovdata la Norsk Lovtidend gratis ut på nettet i 1995. I 1996 fulgte Stortingsdokumentene etter oppdrag fra Stortinget. Stortingsbasene omfattet til å begynne med innstillinger, beslutninger og spørretimen. Debattene fulgte etter i 1997. I 1997 la vi også ut lovene og nye høyesterettsavgjørelser. Sentrale og lokale forskrifter fulgte etter tidlig i 1998. Vi vil også legge ut nye lagmannsrettsavgjørelser. Grunnen til at dette ennå ikke er gjort er at det har tatt lang tid å få innarbeidet innsendelsesrutinene i de ulike lagmannsrettene. Alle Lovdatas gratisbaser blir oppdatert kontinuerlig, og det medgår betydelig ressurser til dette arbeidet.

Brukeren kan orientere seg i lovene og forskriftene ved å søke eller ved hjelp av ulike registre.

For lovene og de sentrale forskriftene er følgende tilgjengelige:

• kronologisk register
• alfabetisk register
• systematisk register
• næringsregister

For de lokale forskriftene er det registre over:

• kommuner
• fylker
• naturreservater, fredningsområder, osv
• diverse.

Søkefunksjonen tillater søking i fulltekst, eller man kan begrense søket til feltene tittel/dato.

Lovdatas innsats når det gjelder å gjøre rettskilder gratis tilgjengelig på nettet er således omfattende. Vi har også fått svært positive tilbakemeldinger på denne tjenesten. Antall månedlige oppslag på Lovdatas sider ligger nå på ca 500.000. Antall månedlige oppslag på lover er ca 250.000, på forskrifter ca 150.000 og på høyesterettsavgjørelser ca 25.000. Det er således regelverket som har størst interesse. Vi mistenker at de fleste av oppslagene på høyesterettsavgjørelser kommer fra advokater som ønsker å sjekke de nyeste avgjørelsene. Oppslagene på Stortingets informasjonstjener utgjør ca 150.000 pr måned.

Selv om interessen for regelverket er stor, får vi også tilbakemeldinger på at det ikke alltid er like lett å finne frem og ikke minst forstå det som står der. Dette er naturligvis ikke forbausende. Selv jurister som har brukt mellom 5 og 10 år på en juridisk embetseksamen kan ha slike problemer. Forvaltningen selv har tatt konsekvensen av dette i en rekke sammenhenger. Saksbehandlingen på ligningskontorene foregår ved hjelp av Lignings ABC og ikke de primære rettskildene. Når man sender selvangivelsen til de tusen hjem legger man ikke ved skatteloven, men en grei og oversiktlig veiledning. Forvaltningen har videre utarbeidet over 3000 brosjyrer for å opplyse borgerne på en rekke områder. Svært mange av disse brosjyrene angår borgernes rettigheter og plikter. Så vidt jeg vet finnes ikke de tilgjengelig på Internett.

En rekke offentlige etater har naturligvis innsett nettets fantastiske muligheter for informasjonsspredning og laget til dels utmerkede hjemmesider. Mange av disse inneholder også lover og forskrifter som etaten har ansvaret for, selv om det ikke alltid er siste versjon som ligger der. Men en positiv begynnelse er dette.

Behovet for forskning omkring utnyttelsen av Internett

Lovdata er naturligvis enig i at grunnleggende dokumenter om borgernes rettigheter og plikter bør ligge gratis tilgjengelig på nettet. Slike dokumenter omfatter Stortingsdokumentene og lover og forskrifter, og vi har bidratt til at Norge var svært tidlig ute med å oppnå denne målsetningen. Men vi er også klar over at dette ikke er tilstrekkelig til å dekke informasjonsbehovet hos almenheten med hensyn til deres rettigher og plikter. Selv om mange lov- og forskriftsparagrafer kan forstås av de fleste, må vi innse at regelverket som helhet er skrevet for tjenestemenn som skal forvalte reglene og for omstoler og andre instanser som skal avsi avgjørelser i henhold til regelverket. I praksis har det vist seg veldig vanskelig å formulere regelverket på noen annen måte.

Problemene som almenheten har med informajonen på nettet får stadig større oppmerksomhet. HCI (human computer interaction) er blitt et aktuelt forskningsområde. I England er det blant annet nå startet et program som tar sikte på en systematisk kartlegging av hvordan befolkningen kan finne frem og bruke medisinsk informasjon på nettet. Hvorvidt medisinsk informasjon på nettet fører til flere hypokondere eller til at helsevesenet blir spart for unødige konsultasjoner vites naturligvis ikke.

Legmenn som skal finne frem i medisinsk og rettslig informasjon møter mange av de samme problemene. Svært ofte vil nok den viktigste opplysningen være hvor man bør henvende seg for å få hjelp. Uansett åpner problematikken for en rekke spørsmål som vi ikke vet svaret på.

Et utgangspunkt for videre utvikling bør derfor være forskning omkring HCI med hensyn til rettslig informasjon for juridiske legmenn. Selve forskningen kunne kanskje foregå ved Institutt for rettsinformatikk i samarbeid med en eller flere offentlige etater. For det er vel slik at den etaten som har ansvaret for et regeleverk, også er den som er best egnet til å forklare regelverket for publikum.

Selv om nettet åpner for helt nye komminikasjonsløsninger, kan man ta med seg litt erfaring fra papirbaserte systemer. Jeg henviste ovenfor til statens 3000 brosjyrer. Grunnen til at disse i det hele tatt er utarbeidet skyldes vel at dette er en kommunikasjonsform som er publikumsvennlig. Noen av disse brosjyrene burde derfor kanskje gjøres tilgjengelige på nettet. Og på sikt burde det være mulig å utbygge brosjyrelignende nettdokumenter med funksjoner basert på toveis-kommunikasjon. Sannsynligvis vil det også være mulig å benytte seg av elementer fra de såkalte ekspertsystemer. Men her vil naturligvis resultatene fra HCI forskningen eventuelt spille inn.

Det har oppstått alvorlige og presserende informasjonsproblemer som følge av at samfunnet er blitt både mer sammensatt og mer gjennomregulert. Befolkningen har ikke lenger noen naturlig sedvanepreget forstålese av rettigheter og plikter. Under disse forutsetningene åpner "Plikt og rett på nett"" for nye og spennende perspektiver. Det er et ambisiøst program som vil kreve relativt store ressurser. Det kan bli et program som tar problemet på alvor. Med realistisk målsetning og systematisk gjennomføring kan "Plikt og rett på nett" få virkelig samfunnsmessig nytteverdi og ikke bare symbolverdi for forvaltningen.